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王家新:關(guān)于完善文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的思考
黨的十八大站在全面建設小康社會(huì )、奪取中國特色社會(huì )主義新勝利的戰略高度,提出要健全國有文化資產(chǎn)管理體制。黨的十八屆三中全會(huì )提出,建立黨委和政府監管 國有文化資產(chǎn)的管理機構,實(shí)行管人管事管資產(chǎn)管導向相統一。在新的歷史起點(diǎn)上,全面深化文化體制改革、完善文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制,對于進(jìn)一步解放和發(fā) 展文化生產(chǎn)力、推動(dòng)國有文化企業(yè)做大做強具有重要現實(shí)和戰略意義。
一、我國文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制改革歷程回顧
建國以來(lái),尤其是改革開(kāi)放以來(lái),隨著(zhù)重要性日益凸現,我國文化企業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)歷了由納入統一監管體系,向實(shí)現專(zhuān)業(yè)化管理轉變的過(guò)程,根據文化企業(yè)國有資產(chǎn)監管主體的調整,文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理大概經(jīng)歷了四個(gè)階段:
第一階段(1949年～1988年):企業(yè)主管部門(mén)作為監管主體。政府國有資產(chǎn)管理職能與社會(huì )管理職能、一般經(jīng)濟管理職能混在一起,沒(méi)有明確的 資產(chǎn)管理機構和辦法,政企不分,主管部門(mén)對企業(yè)資產(chǎn)、財務(wù)、人事和投融資事項進(jìn)行全面管理,成為國有資產(chǎn)所有者的實(shí)際代表。這種資產(chǎn)管理部門(mén)化的管理體制 曾起到過(guò)積極作用,但存在管理分散、資產(chǎn)部門(mén)壟斷的問(wèn)題,影響了國有資產(chǎn)優(yōu)化組合和流動(dòng),阻礙了經(jīng)營(yíng)效率的提高。
第二階段(1988年～1998年):國有資產(chǎn)管理局作為監管主體。1988年1月,國務(wù)院成立國家國有資產(chǎn)管理局,把國有資產(chǎn)管理職能從政府社會(huì )管理、 一般經(jīng)濟管理職能中分離出來(lái),進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化管理。國家國有資產(chǎn)管理局是國務(wù)院管理國有資產(chǎn)的職能機構,由財政部歸口管理,主要任務(wù)是對我國境內和境外全部國 有資產(chǎn),重點(diǎn)是企業(yè)國有資產(chǎn)實(shí)施管理,行使國家賦予的國有資產(chǎn)所有者代表權、國有資產(chǎn)監督、收益和資產(chǎn)處置權。各級國有資產(chǎn)管理局存在期間,文化企業(yè)國有 資產(chǎn)在服從國家統一政策前提下,接受主管部門(mén)、同級財政部門(mén)和國有資產(chǎn)管理局的管理。
第三階段(1998年～2009年):財政部門(mén)作為監管主體。1998年政府機構改革,國家國有資產(chǎn)管理局被撤銷(xiāo),其原承擔的企業(yè)國有資產(chǎn)(國有資本金) 的基礎管理職能,劃入財政部,此后,各級國有資產(chǎn)管理局陸續撤銷(xiāo),財政部門(mén)成為本級政府國有資產(chǎn)監管主體。文化企業(yè)國有資產(chǎn)實(shí)行財政部門(mén)-主管部門(mén)-企業(yè) 分級管理的體制。2003年6月,我國啟動(dòng)了文化體制改革試點(diǎn)。2006年進(jìn)入試點(diǎn)擴大階段。2007年財政部等部門(mén)聯(lián)合發(fā)文規定了財政、文化行政主管及 宣傳部門(mén)在文化資產(chǎn)管理方面的具體分工,第一次以政府文件的形式,對文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行明確。
第四階段(2009年以來(lái)):國有文化資產(chǎn)監管專(zhuān)門(mén)機構作為監管主體。隨著(zhù)文化體制改革的全面展開(kāi),一大批經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位整體轉制為企業(yè), 按照中央關(guān)于黨政機關(guān)不能辦企業(yè)的要求,出現了出資人缺位的問(wèn)題。2009年中央明確由財政部代表國務(wù)院履行中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責,2011年 成立了中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監督管理領(lǐng)導小組辦公室,設在財政部,具體履行中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理職責。十七屆六中全會(huì )以后,北京、山西、湖南、陜西、 浙江、云南等省市也都成立了國有文化資產(chǎn)監管專(zhuān)門(mén)機構,在對文化企業(yè)國有資產(chǎn)實(shí)施出資人管理方面發(fā)揮了重要作用。十八屆三中全會(huì )首次提出,建立黨委和政府 監管?chē)形幕Y產(chǎn)的管理機構,實(shí)行管人管事管資產(chǎn)管導向相統一,為今后一個(gè)時(shí)期加強國有文化資產(chǎn)管理指明了方向。
二、當前各地文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的現狀分析
從國有文化資產(chǎn)監管專(zhuān)門(mén)機構的設置、職能定位和工作開(kāi)展程度,對各地文化企業(yè)資產(chǎn)管理體制進(jìn)行比較分析,可以看出一些特征。
(一)國有文化資產(chǎn)監管專(zhuān)門(mén)機構設置呈現四種類(lèi)型。一是比照中央模式,國有文化資產(chǎn)監管專(zhuān)門(mén)機構設在財政部門(mén),分別有湖南、陜西、四川、云南、 浙江、吉林和甘肅等省份。二是國有文化資產(chǎn)監管專(zhuān)門(mén)機構設在宣傳部門(mén),分別有湖北、河北、上海、廣東等省。三是國有文化資產(chǎn)監管專(zhuān)門(mén)機構單獨設立,分別是 北京、重慶。北京市成立市文資辦,屬于市政府直屬機構;重慶市成立文資公司,屬于市政府出資成立并授權經(jīng)營(yíng)的國有獨資公司。四是由宣傳和財政部門(mén)分別設置 相應機構進(jìn)行管理,山東省屬于這種模式。
(二)新成立的國有文化資產(chǎn)監管專(zhuān)門(mén)機構主要履行出資人職責。上海、廣東等地較早成立國有文化資產(chǎn)監管專(zhuān)門(mén)機構,主要負責對文化企業(yè)國有資產(chǎn)進(jìn) 行監督管理,沒(méi)有強調政府出資人職責。而北京、湖南、山西等省市是在十七屆六中全會(huì )以后,成立了國有文化資產(chǎn)監管專(zhuān)門(mén)機構,而且明確提出這些機構主要具體 履行文化企業(yè)出資人職責,解決了國有文化企業(yè)出資人長(cháng)期缺位的問(wèn)題,實(shí)現了管人管事管資產(chǎn)的結合。各地出資人管理機構設置,雖然如前所述存在四種類(lèi)型,但 機構定位上具有相似性。
(三)文資專(zhuān)業(yè)化管理尚處在起步階段。從開(kāi)展工作的實(shí)際情況看,國有文化資產(chǎn)監管專(zhuān)門(mén)機構以資產(chǎn)基礎管理為主,兼負重大事項和企業(yè)負責人管理職 能,整體上覆蓋了管人、管事、管資產(chǎn)的范圍,但出資人機構和宣傳、文化等部門(mén)還處在工作銜接和磨合期,文化企業(yè)也沒(méi)有成為合格的市場(chǎng)主體,科學(xué)高效的運轉 機制和管理體制還有待探索。與黨的十八屆三中全會(huì )提出的“四管”相結合的要求相比較,國有文化資產(chǎn)監管專(zhuān)門(mén)機構目前還沒(méi)有明確提出如何參與導向管理。一些 地方的國有文化資產(chǎn)監管專(zhuān)門(mén)機構職能定位與資產(chǎn)管理的歷史傳統做法有關(guān)系。
三、當前完善文化企業(yè)資產(chǎn)管理體制面臨的形勢與挑戰
認清形勢和挑戰是完善文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的基礎。了解改革的取向和當前文化企業(yè)的實(shí)際情況,對于明確國有文化資產(chǎn)監管專(zhuān)門(mén)機構的定位和工作努力方向具有重要意義。目前,文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理面臨以下形勢與挑戰:
(一)企業(yè)成長(cháng)快,出資人管理成為客觀(guān)需要。截至2011年底,全國國有文化企業(yè)共計10365戶(hù),其中80%是改革開(kāi)放之后成立的,尤其是2003年文 化體制改革以來(lái),隨著(zhù)大量經(jīng)營(yíng)性文化單位轉企改制,文化企業(yè)數量迅猛增加。2003年至2007年間,國有文化企業(yè)數量年均增加300多家,自2008年 起年均增加500家以上,2010年接近600家,文化企業(yè)成為一支重要的市場(chǎng)力量。同時(shí),文化單位轉企改變了原有的與主管部門(mén)的資產(chǎn)所有權關(guān)系,資產(chǎn)、 財務(wù)和預算關(guān)系逐漸松散,出資人關(guān)系成為政府和企業(yè)間的新紐帶,加強出資人管理成為時(shí)代的要求。文化資產(chǎn)由出資人實(shí)施監管,與我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制建 設相適應,為文化企業(yè)做大做強,成為真正的市場(chǎng)主體提供了制度基礎和保障。
(二)企業(yè)實(shí)行事業(yè)化管理,政府監管缺位與越位并存。經(jīng)營(yíng)性文化單位轉企改制只是走出了改革的第一步,企業(yè)目前還沒(méi)有成為真正的市場(chǎng)主體,內部運營(yíng)機制僵 化,員工能進(jìn)不能出,負責人能上不能下,生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本效益理念淡薄,企業(yè)分配制度缺乏激勵和約束機制,企業(yè)負責人業(yè)績(jì)缺乏有效的考核與評價(jià)。政府對企業(yè)人 財物基礎管理行政干預多,企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權少,同時(shí),在企業(yè)重大事項審批和改革發(fā)展規劃管理等方面又存在監管缺位。企業(yè)資產(chǎn)、財務(wù)、分配和投資分別接受 財政、人事、發(fā)改和行政主管等部門(mén)的管理,造成多頭管理,影響了企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
(三)企業(yè)“散、弱、小”,做大做強面臨諸多困難。國有文化企業(yè)分散在不同政府部門(mén),市場(chǎng)競爭能力弱,注冊資本額度普遍偏低,企業(yè)資產(chǎn)規模小。很多企業(yè) “房無(wú)一間,地無(wú)一壟,瓦無(wú)一片”,辦公場(chǎng)地不固定。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)沒(méi)有脫離依賴(lài)傳統資源,對主管部門(mén)依存度高,應對市場(chǎng)尚處在起步階段。文化企業(yè)家底薄,管理 基礎差,做大做強缺資金,缺渠道,缺良好的市場(chǎng)環(huán)境,產(chǎn)品缺競爭力。在出資人沒(méi)有完全到位,以及主管主辦體制下,企業(yè)兼并重組面臨行政阻力大,市場(chǎng)難以發(fā) 揮有效調節作用。同時(shí),轉企單位參加社會(huì )保險,繳費比例高,屬于單位轉企凈增支出。對企業(yè)離退休人員提供政府保障標準外的津補貼以及對離休人員提供政府保 障標準外的醫藥費全額報銷(xiāo),加重了企業(yè)負擔。
四、完善文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的政策建議
文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理進(jìn)入到實(shí)施出資人專(zhuān)業(yè)化管理新階段,是我國深化經(jīng)濟體制改革,實(shí)行政企分開(kāi)、政資分開(kāi),開(kāi)展文化體制改革,大量經(jīng)營(yíng)性文化 單位轉企改制催生的結果,與國有資產(chǎn)法相吻合,是文化資產(chǎn)管理體制的創(chuàng )新。建立新型國有文化資產(chǎn)管理體制,就需要理順新形勢下黨政部門(mén)與其所屬文化企業(yè)的 關(guān)系,處理好企業(yè)出資人機構和原主管主辦部門(mén)的關(guān)系,建立符合宣傳文化工作和現代企業(yè)制度要求的國有文化資產(chǎn)宏觀(guān)管理體制和國有文化企業(yè)微觀(guān)運營(yíng)機制。
(一)完善體制的基本原則。一是有利于推進(jìn)政企分開(kāi)。政府不直接干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),企業(yè)成為獨立法人實(shí)體,自主經(jīng)營(yíng),自負盈虧,參與市場(chǎng)競爭。履行出資 人職責的機構對投入企業(yè)的資產(chǎn)享有所有者權益,對企業(yè)負債承擔相應的有限責任,企業(yè)對國有資產(chǎn)負有保值增值的責任,接受出資人機構的監督。二是有利于促進(jìn) 企業(yè)改革發(fā)展。在目前轉企改制的基礎上,促進(jìn)企業(yè)深化改革,建立符合社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟要求的現代企業(yè)制度,成為合格的市場(chǎng)主體。三是有利于意識形態(tài)的管 理。國有經(jīng)營(yíng)性文化單位肩負實(shí)現國有資產(chǎn)保值增值的經(jīng)濟責任和引領(lǐng)社會(huì )風(fēng)尚、弘揚社會(huì )主義核心價(jià)值觀(guān)的社會(huì )責任,應成為貫徹落實(shí)社會(huì )主義宣傳文化政策的主 力軍。通過(guò)資產(chǎn)管理體制的改變和企業(yè)運行機制的轉換,實(shí)現新形勢下文化導向管理和企業(yè)“松綁搞活”的有機統一。
(二)改革總體思路。按照政企分開(kāi)、政資分離的原則,以資本為紐帶,建立黨委、政府與國有文化企業(yè)的新型關(guān)系,厘清宣傳部門(mén)、出資人機構、主管 部門(mén)和企業(yè)的責權邊界,宣傳部門(mén)通過(guò)出資人管理的平臺對企業(yè)文化生產(chǎn)導向實(shí)施管理,出資人機構按照現代企業(yè)制度的要求,承擔企業(yè)運營(yíng)中的資產(chǎn)基礎管理、重 大事項管理、與資產(chǎn)相關(guān)的重要人事安排管理,主管部門(mén)在實(shí)現企業(yè)出資人管理和現代企業(yè)制度框架的基礎上參與管理,推進(jìn)企業(yè)改革發(fā)展和管理創(chuàng )新,改變當前企 業(yè)單位事業(yè)化管理模式,建立法人治理機構,賦予企業(yè)日常運營(yíng)中人財物等資源配置自主權,解放企業(yè)生產(chǎn)力,通過(guò)黨委、政府資產(chǎn)管理體制改革和企業(yè)運營(yíng)機制轉 換,以承擔社會(huì )責任、規范經(jīng)營(yíng)決策、資產(chǎn)保值增值、提高企業(yè)效率、增強企業(yè)活力為重點(diǎn),進(jìn)一步深化國有文化企業(yè)改革,建立與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟相適應、與宣 傳文化導向管理相銜接的我國文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制。
(三)改革主要措施
1.加強企業(yè)出資人管理,完善文化企業(yè)國資管理新體制。推動(dòng)各地成立國有文化資產(chǎn)監管專(zhuān)門(mén)機構,實(shí)現文化企業(yè)國有資產(chǎn)專(zhuān)業(yè)化管理,國有文化資產(chǎn) 監管專(zhuān)門(mén)機構具體履行國有文化企業(yè)出資人職責,按照管資產(chǎn)管人管事管導向相結合的原則,對文化企業(yè)實(shí)施綜合管理。已經(jīng)成立國有文化資產(chǎn)監管專(zhuān)門(mén)機構的省 市,可在現有模式上繼續探索,在實(shí)踐中不斷創(chuàng )新。對還未成立專(zhuān)門(mén)機構的地區,要加強指導和督促,盡快成立以加強出資人管理為內容、實(shí)行“四管”相統一的文 化資產(chǎn)管理新體制。在制度的頂層設計上,從一開(kāi)始就應該定位清楚,按照三個(gè)有利于的原則,做好黨委、政府宏觀(guān)管理和企業(yè)微觀(guān)運營(yíng)的有效結合,實(shí)現當前條件 下出資人制度和主管主辦制度的有效銜接,建立與中國特色社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟以及宣傳文化管理工作相適應的文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理新體制。
2.以資本關(guān)系為紐帶,做實(shí)出資人管理機構。按照管資產(chǎn)管人管事管導向相結合的原則,明確出資人對企業(yè)的管理權限。出資人機構依據《企業(yè)國有資產(chǎn)法》以及宣傳文化導向管理的要求,對企業(yè)實(shí)施綜合管理,承擔以下具體工作:
一是負責資產(chǎn)基礎管理和制度建設。主要包括:制訂和調整文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理制度和考核評價(jià)體系;審核和批準文化企業(yè)年度經(jīng)營(yíng)預算;制訂和調整預算審批管 理辦法;制訂和考核財政投入績(jì)效情況;聘請會(huì )計師事務(wù)所對企業(yè)進(jìn)行年度審計;負責企業(yè)產(chǎn)權登記、資產(chǎn)評估、清產(chǎn)核資等資產(chǎn)管理基礎工作;探索推進(jìn)國有企業(yè) 財務(wù)預算等重大信息公開(kāi);實(shí)施企業(yè)資產(chǎn)財務(wù)關(guān)系單列,從制度設計上保障企業(yè)資產(chǎn)財務(wù)管理環(huán)節不增加,管理“婆婆”不增加。
二是負責與資產(chǎn)管理相關(guān)的企業(yè)負責人管理。與管資產(chǎn)的職責相結合,管理與資產(chǎn)相關(guān)的關(guān)鍵的人和崗位。按干部管理權限和程序,參與任免文化企業(yè)出資人代表和 法人代表,派駐財務(wù)總監或總會(huì )計師,派出企業(yè)監事,并負責相關(guān)人員的組織管理和監督。探索職業(yè)經(jīng)理人制度,更好發(fā)揮企業(yè)家作用。合理確定并嚴格規范國有文 化企業(yè)管理人員薪酬水平、職務(wù)待遇、職務(wù)消費、業(yè)務(wù)消費。
三是負責企業(yè)重大事項管理。根據文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向要求,制訂文化企業(yè)中長(cháng)期發(fā)展規劃,明確文化企業(yè)在公益性服務(wù)、體制改革、國有資產(chǎn)管理和運營(yíng)、發(fā)展建 設等方面的基本目標。負責審核文化企業(yè)制定的發(fā)展戰略與規劃,簽訂責任書(shū),進(jìn)行年度任務(wù)完成情況考核。按照分級管理的原則,審批文化企業(yè)重大資產(chǎn)變動(dòng)事 項。實(shí)施企業(yè)收入分配管理,負責審批分配方案。今后一個(gè)時(shí)期,要以管資本為主加強國有文化資產(chǎn)監管,著(zhù)力推進(jìn)改制文化企業(yè)加快公司制、股份制改造,推動(dòng)文 化企業(yè)跨地區、跨行業(yè)、跨所有制兼并重組,探索組建國有文化資本運營(yíng)公司,提高企業(yè)發(fā)展規?；?、集約化、專(zhuān)業(yè)化水平。
3.以出資人管理為平臺,加強文化企業(yè)導向管理。與其他行業(yè)企業(yè)相比較,文化企業(yè)的特殊性就在于具有意識形態(tài)屬性,要始終把社會(huì )效益放在首位, 始終堅持正確導向。隨著(zhù)企業(yè)資產(chǎn)財務(wù)關(guān)系的改革,導向管理的物質(zhì)關(guān)系基礎隨之變化,為了保證新形勢下企業(yè)導向管理不削弱,出資人管理提供了新手段、新途 徑。加強文化企業(yè)導向管理,必須堅持黨管宣傳、黨管意識形態(tài),把黨對宣傳思想工作的方針政策、指令貫徹到企業(yè),宏觀(guān)管理必須落實(shí)在微觀(guān)基礎上。對按規定轉 制的重要國有傳媒企業(yè)探索實(shí)行特殊管理股制度。
4.著(zhù)眼現代企業(yè)制度建設,建立文化企業(yè)運營(yíng)新機制。按照現代企業(yè)制度的要求,建立以企業(yè)董事會(huì )、經(jīng)理層和監事會(huì )為核心內容的法人治理機構,明 確政府出資人責任,構建決策、執行、監督相互分工、協(xié)調運轉、有效制衡的現代企業(yè)運行管理機制。董事會(huì )對出資人機構負責,代表出資人負責企業(yè)的改革與發(fā) 展,制定企業(yè)發(fā)展計劃和財務(wù)、人事等基本管理制度,決定企業(yè)年度運營(yíng)目標,按規定對企業(yè)重大干部任免、重大項目投資等事項進(jìn)行決策。經(jīng)理層負責組織實(shí)施董 事會(huì )決議,主持企業(yè)運營(yíng)管理,具有對企業(yè)運營(yíng)人財物資源配置權。深化企業(yè)內部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的制度改革。企業(yè)內部全員聘 用,評聘分開(kāi),逐級考核,考核結果與薪酬掛鉤。建立和完善文化企業(yè)監事會(huì )制度,強化內部監督,加強社會(huì )監督。建立長(cháng)效約束機制,強化企業(yè)經(jīng)營(yíng)投資責任追 究。通過(guò)建立企業(yè)法人治理結構,構建現代企業(yè)管理制度,使企業(yè)權責更加清晰,管理更有效率,隊伍更有活力,發(fā)展更有實(shí)力,真正走向自我良性運轉的軌道。
(資料來(lái)源:中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監督管理領(lǐng)導小組辦公室網(wǎng)站)